Antes de abordar el presupuesto y lo que Rachel Reeves podría hacer para manipular sus reglas fiscales y darse un poco más de margen para gastar, quiero que reflexiones, por un momento, sobre un informe reciente de la Oficina de Responsabilidad Presupuestaria (OBR).
No fue uno de esos grandes informes de la OBR que reciben mucha atención, como los documentos y números que produce junto a cada presupuesto, llenos de previsiones y análisis sobre el estado de la economía y las finanzas públicas.
En cambio, fue un papel de trabajo que hacía pensar y que planteaba la pregunta: si el gobierno invierte en algo, como una carretera o un ferrocarril, o la construcción de un nuevo edificio escolar, ¿cuánto tiempo suele pasar antes de que esa inversión dé buenos resultados?
La respuesta, según el informe, fue: en realidad bastante tiempo. Imagina que el gobierno gasta una parte del dinero, 1% del ingreso nacional, en inversión este año. En cinco años, esa inversión solo habrá creado el 0.4% del PIB. En otras palabras, en términos netos, nos ha costado el 0.6% del PIB.
Pero, y esto es lo importante, mira un poco más allá. Una red ferroviaria de alta velocidad está diseñada para durar décadas, y a medida que pasan esas décadas, mejora gradualmente la vida de las personas, piensa en el tiempo que ahorra cada viajero diariamente, pequeñas cantidades cada día, pero que se van acumulando gradualmente. Por lo tanto, mientras la inversión cuesta dinero a corto plazo, a largo plazo, los beneficios se acumulan gradualmente.
El cálculo de la OBR fue que si una inversión pública del 1% del PIB solo entregaba el 0.4% del PIB en cinco años, para el momento en que hubieran pasado 10 o 12 años, la inversión sería responsable de aproximadamente el 1% del PIB. En otras palabras, habría alcanzado el punto de equilibrio. El dinero invertido al principio se recuperaría completamente en beneficios.
Y para cuando esa inversión tuviera 50 años, habría entregado un impresionante 2.5% del PIB en beneficios económicos. Las generaciones futuras se beneficiarían enormemente, o al menos eso decían los cálculos de la OBR.
Habiendo presentado eso, ahora quiero que reflexiones sobre las reglas fiscales a las que se enfrenta Rachel Reeves en este, su primer presupuesto. Más urgentemente, reflexiona sobre la llamada regla de la deuda, que insiste en que el canciller debe hacer que la deuda nacional, bueno, técnicamente es “deuda neta del sector público excluidas las intervenciones del Banco de Inglaterra”, disminuya en cinco años.
Vale la pena subrayar en este punto que no hay nada fundamental en esta regla. Reeves la heredó del Partido Conservador, que la inventó hace unos años, después de COVID. Antes de eso, ha habido innumerables reglas que se suponía que evitarían que la deuda nacional cayera y, francamente, rara vez tuvieron éxito.
Pero como Reeves quería que todos supieran, antes de las elecciones, lo seria que Labour estaba sobre la gestión de las finanzas públicas, decidió que mantendría esas reglas conservadoras. Se puede entender la política de esto; la economía, menos – aunque, confieso que siempre he sido un poco escéptico acerca de todas estas reglas.
En resumen, para cumplir con esta regla, necesita que la deuda nacional esté disminuyendo entre el cuarto y quinto año de las previsiones de cinco años de la OBR. Y según las últimas previsiones de la OBR, que datan del último presupuesto de Jeremy Hunt, lo está. Pero no por mucho: solo £8.9bn. Si ese número te suena conocido, es porque es la cifra tan alabada, pero no tan comprendida, del “margen” que a mucha gente en Westminster le gusta mencionar.
Y, si se toman estas reglas de manera muy literal, como parece que hace todo el mundo en Westminster, entonces la conclusión es que la canciller realmente no tiene mucho margen para gastar en el próximo presupuesto. ¡Solo tiene £8.9bn de margen adicional para pedir prestado!
Cada decisión de gasto – ya sea en inversión, en el NHS, en beneficios o en cualquier otra cosa, ocurre bajo la sombra de esta aterradora cifra de £8.9bn de margen. Y como la canciller ya explicó, en su evento de “agujero negro” a principios de este año, que los conservadores prometieron mucho más gasto del que habían presupuestado – no, quizás, la cifra completa de £22bn que le gusta citar pero aún una buena cantidad – entonces es lógico que realmente “no haya dinero sobrante”.
¿O sí lo hay? Hasta ahora hemos estado tomando las reglas fiscales de manera bastante literal, pero en este punto vale la pena hacer la pregunta: ¿por qué? En primer lugar, no hay nada sagrado en estas reglas. No hay una tableta de piedra que diga que la deuda nacional debe estar disminuyendo en cinco años.
Segundo, recuerda lo que aprendimos de ese informe de la OBR. A veces, las inversiones en cosas pueden generar más dinero del que cuestan. Sin embargo, obsesionarse con una regla de deuda significa que el dinero que se toma prestado para financiar esas inversiones siempre se cuenta como un saldo negativo, no positivo. Y como la regla de la deuda solo mira cinco años hacia el futuro, solo ves el costo y no el punto de equilibrio.
Tercero, la regla de deuda utilizada por este gobierno se centra en una medida de la deuda nacional que no necesariamente es la correcta. Puede sonar extraño hasta que te das cuenta de que en realidad hay varias formas diferentes de expresar la magnitud de la deuda nacional del Reino Unido.
La medida que usamos actualmente excluye al Banco de Inglaterra, lo que parecía, hace unos años, ser una cosa sensata de hacer. El Banco ha estado involucrado en una política llamada flexibilización cuantitativa que implica comprar y vender mucha deuda gubernamental – lo que distorsiona la deuda nacional. Quizás sea mejor excluirlo.
Excepto que recientemente esas intervenciones del Banco de Inglaterra en realidad han estado sirviendo para aumentar las pérdidas para el Estado. No entraré en ello en profundidad aquí por riesgo de causar dolor de cabeza, pero la conclusión es que la mayoría de los economistas piensan que enfocarse en una medida de deuda que está siendo afectada principalmente en este momento no por decisiones del gobierno sino por el banco central revirtiendo un ejercicio de política monetaria parece bastante perverso.
En otras palabras, hay un argumento muy sólido de que en lugar de centrarse en la medida ex-BoE de deuda neta, las reglas fiscales deberían enfocarse en la medida general de deuda neta. Y aquí está la cosa: cuando miras esa medida de deuda neta, sorpresa, está disminuyendo más entre el cuarto y quinto año. En otras palabras, hay considerablemente más margen: justo por debajo de £25bn en lugar de solo por debajo de £9bn basado en esa otra medida de deuda que excluye al Banco.
Podría Reeves declarar, en el presupuesto o en la antesala, que tiene mucho más sentido centrarse en el PSND general a partir de ahora? Bastante plausible. Y aunque en un sentido es un truco, en su defensa es un truco de una regla tonta a una regla ligeramente menos tonta.
También significaría que tiene más margen para pedir prestado para invertir, si eso es lo que elige hacer. Pero no resuelve el problema más profundo: que ambas medidas se centran en el costo a corto plazo de la deuda sin tener en cuenta los beneficios a largo plazo de la inversión – de vuelta a ese informe de la OBR.
Si Reeves está decidida a cumplir, algunos dirían arbitrariamente, el plazo de cinco años para que la deuda disminuya pero quiere incorporar alguna medida de los beneficios de la inversión, siempre puede elegir una de las otras dos medidas para esta regla.
Podría centrarse en algo llamado “pasivos financieros netos del sector público” o “patrimonio neto del sector público”. Ambas medidas incluyen algunos de los activos propiedad del Estado, así como sus deudas – con la esperanza de que reflejen un poco más de los beneficios de invertir más dinero.
El problema con estas medidas es que están sujetas a bastante revisión cuando, digamos, los contadores cambian su opinión sobre el valor de la red vial o ferroviaria nacional. Así que algunos argumentarían que estas medidas son propensas a más volatilidad y trucos que la simple deuda neta.
Aun así, estas medidas transformarían drásticamente el panorama del “margen”. De repente, Reeves tendría más de £60bn de margen para jugar. Más que suficiente para derrochar en un montón de inversiones sin romper su regla fiscal.
Hay otro cambio en la regla que probablemente tendría más sentido que cualquiera de los anteriores: cambiar ese plazo de cinco años a un plazo de 10 o incluso 15 años. Con ese tipo de horizonte, un euro gastado en una inversión decente de repente parecería netamente positivo para la economía en lugar de un desgaste.
Si Reeves quiere hacer alguna de las anteriores depende, en última instancia, de cómo quiere comenzar su mandato en el cargo. ¿Quiere establecerse como una Canciller estricta y fiscalmente conservadora – con la visión, quizás, de relajarse en años posteriores? ¿O siente que es más importante comenzar a invertir temprano, para que algunos de los beneficios potenciales sean evidentes dentro de una década más o menos?
Realmente, no hay nada en la economía que le impida elegir uno u otro camino. Ciertamente no un conjunto de reglas fiscales llenas de fallas.