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Otro día, otra retirada del apoyo de Estados Unidos a la seguridad de Ucrania y, por lo tanto, de Europa. Mientras el presidente Donald Trump presiona por un acuerdo de rendición con Rusia, los europeos se apresuran a equipar a Europa para defenderse sin la ayuda estadounidense. Europa es un continente rico, y los signos indican que sus líderes pueden moverse rápidamente cuando tienen una espada en la garganta. El hecho de que Friedrich Merz, quien está en camino de convertirse en canciller de Alemania, haya negociado un acuerdo político para eximir el gasto en defensa de la paralizante regla de deuda del país es realmente sorprendente.
También hay mucha discusión sobre los modelos de financiamiento. Así que a continuación paso por las preguntas que deben plantearse sobre las finanzas del desafío de defensa de Europa, y ofrezco algunas respuestas tentativas. ¿Qué opinan los lectores de Free Lunch? Envíenos sus opiniones a [email protected].
Para desentrañar mis propias confusiones, me ha resultado útil dividir las preguntas en tres. ¿Cuánto dinero se necesita recaudar y gastar? ¿De dónde? Y ¿por quién? Comencemos con la primera.
¿Cuánto debe gastar Europa?
Los europeos necesitan gastar más en defensa. Pero ¿cuánto más? Eso depende de lo que creas que necesita ser capaz de defender. Pero cualquier respuesta plausible a eso implica un aumento muy grande de los niveles actuales (y mucho menos previos a 2022), plausible de varios puntos porcentuales del PIB anual para muchos países. Esto podría llegar a ser incluso el doble de los niveles actuales, que para la mayoría de Europa están un poco por encima, y a veces muy por debajo, del 2 por ciento del PIB.
Tomemos a Polonia como una buena referencia. En solo tres años ha pasado de un promedio de alrededor del 2 por ciento del PIB a casi el 5 por ciento. Polonia, por supuesto, está particularmente expuesta a una posible invasión rusa y es muy consciente de ello. ¿Qué pasa con el resto de Europa?
Un informe reciente de Alexandr Burilkov y Guntram Wolff da una respuesta sucinta pero informada. Si no se puede contar con Estados Unidos, argumentan que Europa necesitaría 300,000 tropas adicionales y al menos €250 mil millones más de gasto en defensa al año, casi duplicando del 2 al 3.5 por ciento del PIB, para compensar la pérdida de capacidad. Entonces, no muy lejos del esfuerzo adicional de Polonia.
¿Dónde debe encontrarse el dinero?
Un aumento de esta magnitud en la defensa implica reasignar varios puntos porcentuales de los recursos reales de las economías europeas lejos de los usos actuales hacia equipos de defensa, personal, logística e investigación y desarrollo. Esa realidad económica es el punto fundamental sobre “financiamiento” y debe tenerse firmemente en cuenta en cualquier discusión sobre cómo los números contables llegan a los presupuestos.
Solo hay tres formas de hacer esto en economías que no dejan recursos significativos sin utilizar al producir menos de su potencial. (De hecho, puede haber cierta holgura en las economías europeas, en cuyo caso un aumento en el gasto en defensa puede, macroeconómicamente, pagarse a sí mismo al impulsar la actividad económica total. Pero por el bien de esta discusión, dejemos de lado esa posibilidad). Se pueden retirar recursos del consumo e inversión privada a través de impuestos; el endeudamiento gubernamental puede incitar al sector privado a ahorrar más recursos, con los recursos liberados canalizados hacia los presupuestos de defensa; o el gobierno puede recortar otros gastos presupuestarios.
Johannes Marzian y Christoph Trebesch en el Instituto Kiel han estudiado cómo se han financiado históricamente las expansiones militares. Encuentran que, en promedio, y en importantes estudios de caso, las expansiones militares generalmente no se financian reasignando gastos gubernamentales existentes. En lugar de eso, se financian a través de una combinación de impuestos y deuda, y cuanto más pronunciado sea el rearme, más deuda habrá en la mezcla. Eso también se ajusta al caso polaco actual, que es en gran parte financiado con deuda.
La historia puede ser un mal guía, por supuesto, pero Marzian y Trebesch señalan que los principios económicos recomiendan precisamente esto. Cualquier aumento permanente en el gasto en defensa debería pagarse con impuestos o recortes en otros gastos. Pero en un rápido aumento, tiene sentido suavizar los aumentos de impuestos con el tiempo, por lo que tiene sentido pedir prestado para el impulso inicial. Además, cuando el aumento implica un aumento permanente en el stock de material, las necesidades de gasto a corto y mediano plazo serán algo más altas que el nivel permanente. Esa subida también debería financiarse con deuda para evitar un aumento en el nivel impositivo también. (Y en un caso de holgura económica, el endeudamiento financiado por déficit está justificado por razones estándar keynesianas).
¿Quién debería hacer el endeudamiento y gasto?
Entonces estamos listos (o deberíamos estarlo) para un inminente aumento de la deuda para gastar en defensa, que se reemplazará en parte con un aumento en los niveles impositivos con el tiempo. Una pregunta crítica en Europa es si el endeudamiento debe hacerse a nivel nacional o a nivel europeo. Este es a menudo un debate confuso que, afortunadamente, ha sido iluminado recientemente.
Una fuente de confusión es que muchos países se están enfrentando a normas nacionales y/o europeas sobre el gasto del déficit. Esta es una de las razones por las que se pide un endeudamiento común paneuropeo o nuevas instituciones como un “fondo de defensa” (modelado en el fondo de recuperación de la UE por la pandemia, por ejemplo) o un “banco de defensa” (modelado en los bancos multilaterales de desarrollo existentes). Pero es una mala razón. Si las reglas conducen a una mala política económica (de hecho, mala política de seguridad y defensa), son las reglas las que deben cambiar.
Eso es precisamente lo que sucedió esta semana. En una decisión audaz, los dos partidos tradicionales del gobierno de Alemania acordaron eximir permanentemente los aumentos del gasto en defensa de la regla de deuda constitucional del país. Mientras tanto, la Comisión Europea propuso suspender las reglas presupuestarias de la UE para el gasto en defensa. (Cómo exactamente se hará esto no está del todo claro, ya que la “cláusula de escape” que se invocará no es específica del sector, sino que suspende las restricciones en todos los presupuestos gubernamentales. Pero la decisión política es clara). Por lo tanto, para Alemania, ni las reglas nacionales ni europeas limitan ahora ningún déficit mayor para financiar la defensa.
Hay otros buenos argumentos para el endeudamiento común y nuevas instalaciones, sin embargo. Uno es que el endeudamiento común ayudaría con el gasto conjunto, o al menos con un gasto coordinado y estandarizado entre países. Como señalan muchos observadores, las diferentes especificaciones nacionales son una gran carga para la eficiencia de adquisición militar de Europa (porque no se explotan las economías de escala) y para su eficacia en la lucha militar (porque el equipamiento de los países no es suficientemente interoperable o intercambiable).
Otra razón es que la adquisición conjunta y la interoperabilidad deberían incluir naturalmente a los países no miembros de la UE como el Reino Unido y Noruega. Pero existen todo tipo de restricciones legales y políticas para la participación de estos países en las estructuras de política y financiamiento de la UE existentes. (Un documento de trabajo de la Stiftung Wissenschaft und Politik explica bien las complicaciones). Además, no todos los miembros de la UE, algunos son neutrales, otros son amigos del presidente ruso Vladimir Putin, pueden querer unirse al necesario aumento de la defensa. Por lo tanto, algunos nuevos conceptos podrían ser necesarios para el financiamiento y adquisición conjuntos por una “coalición de voluntarios” que incluya estados no pertenecientes a la UE.
Aun así, nadie debería pensar que un banco de defensa de alguna manera elude las decisiones políticas involucradas en la reasignación de recursos reales. A diferencia de otras grandes iniciativas, como la transición verde, no es posible “apalancar” pequeñas cantidades de financiamiento público para obtener financiamiento privado para hacer el resto. Solo los gobiernos compran tanques (y gracias a Dios por eso). Los préstamos de un banco de defensa no evitan la necesidad de que un gobierno ponga dinero en juego para un pedido, si se va a construir el tanque. Los líderes europeos deben evitar categóricamente la tentación de pensar que un desvío de establecer una nueva institución cambiará de alguna manera ese hecho básico. Demasiada ingeniería financiera enviará una señal inequívoca de debilidad, de aún no querer reunir los recursos que se necesitan.
Si se tiene en cuenta eso, hay un caso para el endeudamiento común (Sander Tordoir expone útilmente cómo pensar en bonos de defensa comunes), si está diseñado para fomentar la estandarización de especificaciones y adquisiciones conjuntas en toda Europa. Burilkov y Wolff sugieren que la mitad de los €250 mil millones adicionales necesarios al año podrían hacerse a nivel europeo, la mitad a nivel nacional. Durante un período de siete años del presupuesto plurianual de la UE, eso igualaría el tamaño del fondo de recuperación: audaz pero factible.
Esta semana, la presidenta de la Comisión Europea propuso un impulso de gasto de €800 mil millones en defensa por parte de la UE y sus estados miembros, de los cuales €650 mil millones serían gastados por las capitales nacionales en cuatro años, habilitados por la suspensión de las reglas fiscales. Esa es aproximadamente la cantidad correcta. Pero las capitales aún tendrían que hacer el trabajo político para decidir gastar más. Polonia ha hecho esto; Alemania se ha puesto en posición de hacerlo, pero aún no ha comprometido el gasto. Y los compromisos de gasto deben mantenerse a lo largo del tiempo para dar confianza a los fabricantes de armas para construir capacidad. Merz tiene razón cuando dice que la suspensión de la regla presupuestaria de la UE para la defensa debe estar confiablemente vigente con el tiempo.
En cuanto al endeudamiento común, los €150 mil millones propuestos son mucho menos, y probablemente definidos menos por necesidades que por lo que podría ser reutilizado de la capacidad de endeudamiento no utilizada sin demasiados problemas. Entonces, aunque ha habido algunos pasos excelentes en la dirección correcta esta semana, queda mucho más trabajo financiero y político por hacer.
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